第56期 | “五要素”解构新修订的《政府信息公开条例》

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 “五要素”解构新修订的《政府信息公开条例》

上海铁路运输法院审监庭法官助理    杨建军 

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近期，国务院正式对外发布了新修订的《政府信息公开条例》，并将于今年5月15日施行。新条例从原有的38个条文扩展到56个条文，结合实践情况作了较大幅度的修改，总结吸纳了很多实践经验，对一些问题作了清晰的回答。纵观全文，笔者基于审判实践操作，尝试用五个要素的分析对新条例进行一定的梳理、解构，但求给予适当的启迪和思考。

要素一：界定“是不是”问题

“是不是”问题是政府信息公开制度最基本的前提条件，只有界定这一问题才能进一步探讨是否公开问题。“是不是”问题包括两个层面：一为“是不是政府信息公开申请”，二为“是不是政府信息”。

“是不是政府信息公开申请”是指申请形式问题，根据新条例第29条、30条和39条规定，提出申请的形式可概括为：

一是向行政机关的政府信息公开工作机构提出。

二是申请内容应包括申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径，但若申请内容不明确，行政机关应一次性告知补正。

三是申请内容实质为信访、投诉、举报等，不作为政府信息公开申请处理。

“是不是政府信息”是指申请实质问题，根据新条例第2条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可知，政府信息的判断标准可归纳为：

第一，政府信息产生于公权力（行政管理权）行使过程中，体现的是因公权力的运行而产生的具有行政机关意思表示的相关信息。新条例将“履行职责”修改为“履行行政管理职能”，实际上是清晰界定了政府信息产生的根源，规避了“履行职责”这一模糊概念，也即明确排除了行政机关在履行党政职责中产生的信息。

第二，政府信息产生的途径有两种：一为行政机关自己制作的信息，二为行政机关履行行政管理职能必须要获取的信息。

第三，政府信息必须是以一定形式记录、保存而体现出来。

此外，新条例对教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位的相关信息公开规定，删除了旧条例规定的“参照本条例执行”，对其在非授权履行行政管理职能中提供社会公共服务而制作、获取的信息，明确排除在“政府信息”范围之外，当事人在此情形下的救济途径应为向有关主管部门或者机构申诉。

要素二：明确“有没有”问题

“有没有”问题主要指政府信息是否存在的问题，反映的是政府信息是否以一定形式记录、保存。考虑“有没有”问题，必须满足当事人申请的信息属于政府信息这一前提条件，之后再主要体现为政府信息不存在情形下的处理规定。

“有没有”问题亦包括了两种情形：一是政府信息从一开始就未以一定形式记录、保存；二是政府信息客观不存在。相比旧条例规定，对于政府信息不存在情况的处理，新条例在第36条规定中增加明确了“经检索”的程序，这就意味着行政机关在答复政府信息不存在时，必须经过检索程序，需固定已经进行了检索的证据。

要素三：平衡“给不给”问题

“给不给”问题是指政府信息是否可以公开的问题。政府信息公开分为主动公开和依申请公开，在此应明确主动公开的信息当然可以依申请公开。对依申请公开，新条例删除了因生产、生活、科研的“三需要”门槛规定，并进一步对政府信息“给不给”问题规定了五种不同的情形：

第一，绝对不予公开的信息。新条例第14条规定，依法确定为国家秘密的政府信息、法律法规禁止公开的政府信息和公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会问题的政府信息等三类信息绝对不予公开。

第二，相对不予公开的信息。新条例第15条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。此为相对不予公开之规定，意指这类政府信息的公开需要满足一定的条件，否则也不得公开。

第三，酌定不予公开的信息。新条例第16条规定了三种酌定不予公开的三类政府信息：一是内部管理信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息；二是过程性信息，指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等；三是行政执法案卷信息，此为新条例新增的一类酌定不予公开的信息。

第四，动态调整公开的信息。新条例第18条新增规定，行政机关应对不予公开的政府信息进行定期评估审查，建立政府信息管理动态调整机制，当情势变更时，一些原本不予公开的政府信息应予以公开。

第五，特殊情形下的政府信息公开应不予处理。此为新条例新增规定，新条例第35条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。第36条第（六）项规定，行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。

要素四：选择“由谁给”问题

“由谁给”问题是指政府信息公开的承担主体问题。新条例第10条对“由谁给”的问题规定了四种不同情形：

一是“谁制定，谁公开”。新条例规定政府信息公开的首要公开主体为制定机关，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。

二是“谁牵头，谁公开”。新条例规定两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。

三是“谁保存，谁公开”。新条例规定行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，除了制作机关，最初获取机关也有公开义务，最初获取机关以外的其他机关则没有公开义务，这是此次条例修订的新规定，“最初获取机关”的判定将成为一个新的法律适用关键点。

四是其他法定途径获取。新条例第36条第（七）项规定，所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。

此外，需强调的是，新条例第10条另规定了一种特殊公开主体：“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”该项规定也是此次条例修订新增加的。

要素五：决定“何时给”问题

“何时给”问题是指行政机关从接受申请之日到作出政府信息公开答复之间的办理期限问题。这一问题在新条例修改中可谓变化极大，甚至完全重构了行政机关办理政府信息公开案件的程序期限。笔者将此归纳为以下几个阶段：

第一，申请受理阶段。对于当事人提出的申请之日的确定，新条例重新构建了“确认之日”的受理标准，完全颠覆了旧条例的过往规定。新条例规定，申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；以平常信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。

第二，申请补正阶段。新条例对申请补正期限进行了重新确认，规定行政机关对申请内容不明确，自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正的，答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。这改变了原先将补正期限在答复期限中予以扣除的规定，改为经补正的，答复期限重新计算。

第三，意见征询阶段。新条例规定接受政府信息公开申请的行政机关需要征求第三方和其他机关意见的，第三方和其他机关的反馈意见期限为收到征求意见书之日起15个工作日，且规定征求意见所需时间不计算在政府信息公开法定答复期限和法定延长期限内。

第四，申请答复阶段。新条例将政府信息公开答复的法定办理期限由“15个工作日”修改为“20个工作日”，法定延长办理期限由“15个工作日”修改为“20个工作日”。

特约编辑 / 陈振宇

责任编辑 / 高佳运

执行编辑 / 胡逸娴

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